教育兴则国兴，教育强则国强。教育在国家发展、民族复兴的进程中始终占据着基础性、先导性、全局性的重要地位。“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期，同样也是推进教育强国建设的关键阶段。2024年，习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话，深刻阐述了教育强国建设要正确处理好的重大关系，系统部署了全面推进教育强国建设的战略任务和重大举措，为教育强国建设提供了清晰明确的科学指南与行动纲领。同年，中共中央、国务院正式印发《教育强国建设规划纲要（2024－2035年）》，明确提出到2035年“建成教育强国”的战略目标，并规划到2027年教育强国建设要取得重要阶段性成效。因此，有必要深入探讨“十五五”时期推进教育强国建设需要解决的若干体制机制难题，为推进教育强国建设提供动力、扫清障碍。
正确认识建设教育强国对推进中国式现代化的重大战略意义
从历史和实践逻辑来看，教育在引领科技革命、产业变革与社会文明进步等方面发挥着无可替代的作用。教育现代化始终是国家现代化的重要标志。世界强国无一不是教育强国。对我国而言，推进教育强国建设是全面推进中国式现代化、实现民族复兴伟业的基本途径。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键阶段，在这一时期推进教育强国建设具有更加重要的战略意义。
2025年8月12日,孩子们在2025世界机器人大会上与人型机器人互动。图/中新社
建设教育强国是全面提升国民素质的基本途径。美国教育学家杜威曾强调，“教育即生活，学校即社会”。教育能助力国民更好地理解并应对现实世界的问题，进而提升综合素质。对标推进中国式现代化的核心目标，教育的首要使命是实现人的全面发展。建设教育强国，不仅能将普通劳动者转化为专业劳动者，将低水平劳动者提升为高水平劳动者，还能全方位培养国民的创新精神与批判性思维，促进人的德智体美劳全面发展。更为重要的是，教育强国建设有助于国民坚定理想信念、厚植文化自信、强化公民意识和法治观念，为国家文明秩序奠基，为社会长治久安筑堤。
建设教育强国是促进经济高质量发展的关键手段。中国式现代化是有史以来规模最大、难度最高的现代化，对物质技术基础提出了很高要求。完成这一任务的关键在于创造高度发达的生产力，持续提高全要素生产率。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨提出，人力资本是提升全要素生产率、推动经济增长的关键因素，教育投资是人力资本积累最基础、最重要的途径。其研究显示，1929—1957年间，美国各级教育投资的平均收益率达17%，教育投资增长带来的收益占劳动收入增长的比重达70%，占国民收入增长的比重达33%。马克思亦指出，“教育会生产劳动能力”“生产劳动和教育的早期结合是改造现代社会的最强有力的手段之一”。我国要实现经济发展动力从要素驱动向创新驱动转变，就必须建设教育强国，构建“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的教育体系，以人才红利、创新红利释放增长活力，重塑增长动能。
建设教育强国是推动社会公平的主要抓手。“中国式现代化，民生为大。”诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森指出，“在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更伟大的步骤”。另一位诺贝尔经济学奖得主米德进一步指出，“教育间接对财产分配产生深远影响。由税收收入资助的公共教育，本质上是对穷人子女的教育投资，有利于促进公平”。当前，我国公共教育正从“基本均衡”迈向“优质均衡”阶段，持续推进教育强国建设，构建优质均衡的基本公共教育服务体系，不仅能有效阻断贫困代际传递，还能缩小区域、城乡和群体间的社会差距，有力促进民生保障与共同富裕。
客观看待目前我国教育发展存在的主要差距
我国是一个人口众多的现代化后发国家，仅用数十年就走完了教育普及之路，成就举世瞩目。“十四五”时期，我国深入实施教育强国战略，加快推进教育现代化，深化教育体制机制改革，教育强国建设取得了新的突出成就。教育部数据显示，2021年到2024年，我国学前教育毛入园率、九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率、高等教育毛入学率分别提高了3.9、0.5、0.6、3个百分点。但对标2035年建成教育强国的目标，对比国际教育强国，我国教育发展仍存在如下差距。
一是劳动力受教育程度仍然偏低。尽管我国劳动年龄人口平均受教育年限大幅提升，但仍低于主要发达国家。国家统计局数据显示，2023年我国劳动年龄人口平均受教育年限达11.05年，较1982年增加3年，不过这一数值仍落后于加拿大（14.6年）、英国（14.0年）、美国（13.2年）、法国（13.1年）、德国（12.2年）。同时，高等教育人口占比仍然较低。我国劳动力中高等教育人口占比低于经合组织（OECD）成员国平均水平。经合组织数据显示，2022年我国劳动力中高等教育人口占比为19%，不到经合组织成员国平均水平（40%）的一半，更远低于加拿大（63%）、日本（56%）、英国（51%）和美国（50%）。
二是高层次人才培养差距明显。与主要发达国家相比，我国顶尖科学家人数偏少。2024年斯坦福大学发布的全球前2%顶尖科学家榜单显示，美国入选人数约为我国的8倍。科睿唯安2023年度全球高被引科学家名单中，我国上榜人数占比17.9%（注：该数据不含港澳台地区），美国则为37.5%。我国就业人员中高技能人才占比也远低于发达国家，据全国总工会推进产业工人队伍建设改革协调小组数据，截至2021年底，我国这一比例约为7.8%，而日本为40%，德国达50%。
基础教育阶段高水平教师占比差距较大。目前，从我国基础教育阶段教师学历结构看，高学历专任教师数量仍然相对较少。教育部数据显示，2022年我国小学、初中、高中拥有本科及以上学历的专任教师占比分别为78.0%、93.1%、98.8%。美国基础教育各学段拥有本科及以上学历的专任教师占比均超过97%，高中阶段这一比例更是接近100%。同时，我国学前、小学、初中、高中拥有研究生及以上学历的专任教师占比分别为0.2%、1.9%、4.6%、12.4%，而美国对应学段拥有研究生及以上学历的专任教师占比分别达53%、57%、61%、63%。
2025年6月14日，南京农业大学土桥水稻实验基地内，师生们踏入田间手插秧苗。图/中新社
高校综合实力与世界一流水平仍有显著差距。虽然目前我国高等教育规模已经居于世界领先地位，但一流大学数量偏少。2025年QS世界大学排名前50位榜单中，美国有16所、英国有8所，我国仅5所（注：该数据不含港澳台地区）。从学科实力看，2023“软科世界一流学科”排名显示，美国大学在30个学科中领先，我国大学在17个学科中领先，且美国在理学、工学、医学、生命科学等学科跻身全球前十位的高校数量均领先于我国。
从高水平论文产出看，2023年《自然》和《科学》两刊发表的论文中，美国学者参与的占比约70%，我国学者参与的占比约20%。此外，我国高校科研成果转化率偏低。国家知识产权局《2022年中国专利调查报告》显示，我国高校发明专利实施率为16.9%，其中产业化率仅3.9%。据相关研究推算，美国高校成果转化率目前约为50%。
“十五五”时期推进教育强国建设需要破解的体制机制难题
推进教育强国建设是一项系统工程，也是一个长期过程，面对上述差距，关键是要持续深入推进教育综合改革，破解如下影响教育发展的体制机制难题。
教育管理体制不完善。教育管理体制不完善制约着学校办学活力与水平的提升，进而影响高层次人才培养和高水平科研成果产出，是推进教育现代化需要重点破解的难题。一是有关管理部门之间分工协同不足。以职业教育为例，教育系统的职业院校与人社系统的技工院校虽同属职业教育范畴，但往往“同域不同轨”，在教育资源共建共享、学历与职业技能等级证书互认等方面协同不畅，不利于形成高层次技术技能人才的培养合力。二是有的学校内部治理过度行政化，官僚主义、形式主义问题突出，干扰了科研活动的组织实施。例如，有的学校行政部门对科研经费使用的规定过于繁琐，科研经费报销“一票多审”、项目申报“表格成山”，导致科研人员疲于填表、跑章，精力被过度分散，科研实际需求难以得到有效满足，制约了创新成果的产出。三是多元办学格局尚未形成。社会力量参与办学的机制尚不健全，企业办学“玻璃门”依旧存在。例如，调研中发现，地方政府对企业办学的支持力度明显不足，民办院校占比偏低，办学活力与竞争力明显不足，难以形成多元竞争的办学格局，制约了高校整体办学水平的提升。
教育考试招生制度存在不合理之处。教育考试招生制度是人才选拔的核心制度安排，我国现行制度存在不合理之处，形成了“应试教育”导向。这种导向不利于顶尖人才的培育。一方面，中考和高考评价方式单一，存在“唯分数”倾向。这导致学生的创新思维得不到激励，人文素养、技术技能、人格品质等综合素质难以充分体现，不仅造成拔尖人才和特殊人才难以脱颖而出，也影响了应用型、技能型人才的选拔效果。另一方面，研究生招生考试中一定程度上存在导师自主权不足、选拔流程不够规范等问题，导致“招不到、留不住”现象并存，影响高校选拔具有研究志趣且匹配科研项目需求的学生，不利于顶尖科学家与高水平研究人员的培养。
学校分类和人才分类发展制度不健全。我国尚未建立完善的学校分类与人才分类发展制度，各类学校对研究型、应用型、超常或拔尖创新型等不同类型人才缺乏清晰具体的分类标准，这也是导致中外教育发展差距的重要原因。具体来看，一方面，高校分类发展与评价机制不完善。高校分类发展与评价是教育发展和综合改革的“指挥棒”。但现实中我国高校还存在对办学定位多元化引导不够等问题，存在“千校一面”、同质化办学等现象。同时，高校分类评价体系仍不完善。现有分类标准较为单一，“一把尺子量所有”现象突出，评价指标往往过于注重共性，对不同类型高校的特殊需求和发展重点关注不足，导致应用型、技术技能型高校都追求“升格”。另一方面，中学分类过于简化，普职分流“一次定终身”，难以满足学生根据早期兴趣与能力选择多样化成长路径的需求。现实中，在缺乏基于兴趣与潜能的动态评估与转换机制的情况下，对学生的发展方向和潜力缺乏充分评估，部分学生被过早贴上“标签”。通过中考实施竞争性普职分流，可能导致部分学生偏离适宜的成长轨道。同时，英才教育体系尚不健全，超常儿童、拔尖学生的早期发现、专门培养、持续跟踪机制没有贯通，不能针对个体特长开展专门培养，容易造成“天赋沉睡”“拔尖断档”。
教育投入机制和资源优化配置机制不完善。国家财政性教育经费占GDP比重偏低，2022年为4.0%，低于全球平均水平；高校生均教育经费占人均GDP的比重为26.0%，也低于经合组织成员国平均水平。教育经费筹措渠道单一，过度依赖政府财政投入，社会资本引入不足。据教育部统计数据，2022年我国民办高校数量占高校总数的25.4%，较美国低30.9个百分点。高端高等教育资源分布不均衡，全国147所“双一流”高校中北京有34所、江苏有16所，部分中西部省份至今空白，导致区域高水平人才培育和创新能力差距过大。
“十五五”时期破解教育强国建设难题的关键改革举措
为了缩小中外教育差距，针对上述体制机制难题，“十五五”时期需要采取以下关键改革举措。
完善教育管理体制，全面激发办学活力。一是厘清政府、学校、社会权责边界。以“权力清单+责任清单”方式，明确教育行政部门、人社部门等对职业教育的管理权责，大幅减少直接行政干预，转向以立法、规划、拨款、评估等间接治理工具为主。充分扩大学校在专业设置、教师聘任、资源配置、办学定位等方面的自主权。二是完善学校治理机制。精简学校行政管理机构，核减行政人员数量，严格控制行政部门对学术工作的过多干预，健全回避制、追责制、信誉制等制度体系，根治“象牙塔”内的官僚主义，消除科研经费“报销难、填表多、评审滥”等顽疾，让教师回归教学科研本位，营造开放包容的学术生态。三是鼓励和支持社会力量办学。全面落实《中华人民共和国民办教育促进法》及配套政策，依法保障企业、行业、基金会等独立或联合举办各级各类学校的平等权利。完善产权、税费、土地、金融等激励措施，使民办学校占比、质量、贡献度同步提升。
深入推进考试招生制度改革，科学选拔各类人才。一是“减量增质”，深化中考制度改革。减少中考科目数量和总分，建立“学业水平考试+综合素质评价+特色项目”多元录取模式。推进考试内容的优化组合与考试方法的多元化，减轻不必要的考试负担，建立健全基于学业水平考试成绩、结合学生综合素质评价的招生录取模式，完善统一招生、名额分配与自主招生相结合的多元录取机制。二是“分类多元”，深化高考制度改革。在保持高考制度稳定性和连续性的基础上，完善分类考试、综合评价、多元录取机制，增加对学生一般智力（智商）、创新能力的测评。健全“职教高考”制度，持续实施中高贯通和中本贯通项目，为学习者提供灵活、个性化的学习路径。三是深化研究生考试制度改革。依托重大科技任务、重大科研基础设施及平台配置研究生名额，实行“科研导向型”增招方案，赋予导师团队更大自主权。支持行业领军企业、一流科研院所参与研究生及博士后培养。
健全学校分类和人才分类发展体系，精准对接社会需求。一是推进高校分类改革，积极引导高校在不同领域、不同赛道发挥优势、办出特色。按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位，区分综合性、特色化基本方向，明确各类高校发展定位。同时构建差异化的分类评价指标体系，立足高校功能定位与发展特色，对不同类型的高校进行差异化评价。例如对于应用型高校，除毕业生就业率、产业服务能力外，可引入校企合作项目转化率、技术专利产业化效益、区域重点产业人才匹配度等指标。将高校分类评价结果作为评奖评比、招生名额、经费拨款、专业设置、科研项目和平台建设等教育资源动态调整的重要依据。二是推进高中多样特色办学。支持县域统筹建设学术高中、科技高中、艺术高中、体育高中、综合高中等五类学校，构建跨校际课程互选、学分互认、教师共享机制；建立基于兴趣与潜能的动态分流与回流通道，避免“一考定终身”。三是完善英才教育贯通机制。建立“早发现—早培养—早跟踪”的英才教育体系：小学阶段重科学启蒙，初中阶段重潜能甄别，高中阶段重特色课程，本科及研究生阶段重学科交叉与科研训练，形成纵向贯通、横向协作的培养链条。
优化资源配置机制，全面提升教育普及普惠水平。一是优化教育支出结构。在持续保持国家财政性教育经费支出占GDP现有比重基础上，新增财力重点投向STEM（即科学、技术、工程、数学）学科、基础研究、博士生培养、智能教学平台及中西部农村义务教育；建立“生均拨款+绩效奖励+竞争性项目”多元投入模式。二是鼓励和支持社会力量办教育。完善非营利性与营利性民办学校分类管理，落实税费减免、土地优惠、政府购买服务等政策；鼓励上市公司、行业龙头、社会组织设立教育基金会，参与举办高水平应用型大学及产业学院。三是动态配置教育资源。建立学龄人口监测预警与教育资源动态调配平台，依据人口流动和产业升级趋势，跨学段、跨区域统筹教师编制、校舍建设与设备更新；通过集团化办学、学区制管理、教师“县管校聘”与“银龄讲学”计划，快速提升薄弱地区优质教育资源供给能力。四是推动区域高等教育均衡发展。新增“双一流”建设高校及建设学科名额向中西部地区、东北地区倾斜，支持高水平大学在西部地区设立研究院、分校和产教融合园区。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员李佐军